Come si possono attrarre investimenti in assenza di capacità statale?

Le politiche di agevolazioni e sgravi fiscali per la delocalizzazione delle imprese sono una costante in tutto il mondo come mezzo di promozione dello sviluppo economico nelle aree disagiate. Nonostante questi incentivi, molti degli Stati che li offrono non possiedono una burocrazia qualificata o legami con il settore privato abbastanza stretti da attrarre investimenti in grado di modificare o trasformare le loro strutture produttive. Di conseguenza, non solo queste politiche non raggiungono risultati degni di nota, ma, in molti casi, i benefici erogati vengono sfruttati da aziende che si sarebbero comunque delocalizzate in quei territori.

Un particolare caso di successo nell’attrarre investimenti grazie a politiche di sgravio fiscale è quello della provincia argentina di San Luis, che è riuscita – in un arco di dieci anni – a trasformare radicalmente la propria struttura produttiva.  Tra il 1983 e il 1991, l’economia della provincia è cresciuta del 227%, ad un tasso medio annuo vicino al 30% e il settore industriale rappresenta, ad oggi, oltre il 50% del Prodotto interno lordo provinciale (Producto Bruto Geográfico, PBG). Ciò ha triplicato la quota di partecipazione di questa regione all’economia nazionale e ha superato la produzione media nazionale pro capite. In questo caso, data anche l’universalità di questo tipo di politiche, sorge la domanda su come uno Stato che non possieda risorse burocratiche qualificate o legami sostanziali con il settore privato riesca ad attrarre investimenti e a trasformare la sua struttura produttiva.

Gli esperti sottolineano che, per svilupparsi, uno Stato ha bisogno di un’amministrazione pubblica qualificata e di stretti legami con la comunità imprenditoriale. In questo modo, con le competenze e le informazioni ottenute sulle esigenze del settore privato, uno Stato può guidare il processo di sviluppo economico. Quando non si dispone di un’amministrazione con queste caratteristiche, un’alternativa è la strategia di “bypass burocratico” adottata nella provincia di San Luis. Consiste nel delegare a intermediari – studi contabili o legali, consulenti finanziari – la ricerca di investitori da delocalizzare in provincia. Questo perché, dati i loro stretti legami con il mondo delle imprese, gli intermediari forniscono al processo affidabilità, prevedibilità, un minimo di garanzie di competenza e impegno governativo, rendendo le delocalizzazioni meno rischiose per la comunità imprenditoriale.

Inoltre, questi individui e organizzazioni non sono pagati direttamente dai governi, ma gli incentivi economici sono assegnati dietro fornitura di servizi specifici – contabili, legali e/o finanziari – alla comunità imprenditoriale al momento della rilocalizzazione, oppure attraverso il pagamento di commissioni illegali. Sostanzialmente, questi compensi sono solitamente più alti del potenziale reddito di uno stipendio nella pubblica amministrazione, quindi l’interesse a integrarsi – formalmente – nella burocrazia non rappresenta un incentivo (almeno non in prima istanza). Gli incentivi per il coinvolgimento di questi gruppi di intermediari derivano perciò dai loro interessi economici privati e dai profitti che ottengono dai processi di delocalizzazione.

Nonostante quanto sottolineato dagli esperti, gli Stati possono adottare strategie di sviluppo che, in una fase iniziale, non richiedono una pubblica amministrazione qualificata. Attrarre investimenti con il ricorso a politiche di sgravio fiscale può ottenere buoni risultati grazie alla combinazione delle decisioni politiche con un uso pragmatico delle risorse disponibili, al di fuori della pubblica amministrazione. In questo senso, il successo del bypass burocratico sta nel fatto che le strutture intermedie sono, allo stesso tempo, politiche e operative: possono influenzare le decisioni della comunità imprenditoriale sulla località di destinazione delle loro aziende, le decisioni del governo relative ai settori e/o agli imprenditori da incentivare e, allo stesso tempo, fornire un supporto sostanziale e informazioni sulle condizioni economiche, politiche e/o produttive della provincia o dei settori coinvolti.

L’importanza degli intermediari

Dato che il bypass burocratico viene attuato attraverso intermediari, l’importanza di questi agenti risiede, da un lato, nella loro esperienza, poiché conoscono dall’interno il funzionamento delle aziende private, il che li mette in grado di guidare meglio l’azione strategica dei governi. Possiedono il know-how, la conoscenza complessiva delle procedure, dei requisiti e degli standard fondamentali quando si prenda in considerazione la possibile delocalizzazione di un’industria. D’altra parte, questi individui portano con sé una serie di contatti, un “capitale sociale”, inteso come una rete di individui da contattare, consultare o assumere in futuro, quando sarà necessario ricevere consigli tempestivi ed efficaci su come guidare l’azione del governo nei confronti della comunità imprenditoriale.

In questo modo, i contatti personali degli intermediari costituiscono una fonte di coesione che consente di ridurre i costi di informazione e transazione per il raggiungimento di determinati obiettivi. Pertanto, la centralità delle relazioni esterne suggerisce che l’efficacia del bypass burocratico deriva non solo dalla capacità tecnica delle reti informali, ma anche dalla complessità e dalla stabilità delle loro interazioni con gli attori del mercato. In tal senso, l’accesso all’élite aziendale, il comune senso di appartenenza, la capacità di conformarsi ai canoni, configurano un’area di interazione che, a sua volta, viene codificata e venduta come servizio. Pertanto, vale la pena di dare un’occhiata a come certi individui possano arrivare a costituire un elemento chiave della mappa del potere di una società. Per fare questo, bisogna trovare i criteri adatti a distinguere, all’interno delle élite, quei gruppi che si preoccupano di collegare tra loro le sfere di influenza e, di conseguenza, aumentare le possibilità di ottenere benefici concreti da queste connessioni.

Inoltre, dal momento che l’approvazione della leadership politica è necessaria per le procedure amministrative o per continuare a operare con le successive delocalizzazioni, la preoccupazione di ciascun intermediario per ciò che i funzionari pensano di lui porta a una maggiore aderenza alle norme di comportamento. In questo senso, si rivela importante non solo la fluidità dei contatti degli intermediari con gli imprenditori, ma anche con i leader politici. Si genera così un senso di impegno comune con l’obiettivo di attrarre più investimenti, e uno “spirito di corpo” che promuove e rafforza l’efficacia di questa rete. Infine, se l’attuazione del bypass burocratico venisse effettuata senza la guida politica del governo – sia negli investimenti che negli obiettivi di trasparenza – la sua attuazione potrebbe non solo essere inefficiente, ma anche consentire pratiche corrotte.

Conclusioni

L’utilizzo del bypass permette di sopperire non solo alla mancanza di una burocrazia qualificata ma soprattutto alla mancanza di radicamento dell’apparato statale nella comunità imprenditoriale, dovuta all’assenza di consuetudini e di vicinanza al settore privato. In questo modo, l’uso di reti informali consente di sostituire la burocrazia e la fluidità nelle relazioni con la comunità imprenditoriale, pur conservando l’autonomia del governo che si riserva di orientare in senso generale il processo. Tuttavia, ciò non implica che lo Stato non debba successivamente formare una pubblica amministrazione qualificata, ma soltanto che alcune funzioni specifiche siano temporaneamente sostituite in assenza di determinate capacità.

A questo punto, il fattore chiave nel determinare il corretto funzionamento del bypass burocratico risiede nella sua provvisorietà: una volta stabilite, senza una solida struttura interna le fitte reti di collegamento lascerebbero lo Stato nell’incapacità di risolvere le questioni dell’azione collettiva, di superare i problemi individuali, di andare oltre gli interessi personali delle sue controparti private. Pertanto, il bypass non può essere esteso nel tempo, ma funziona come un efficace strumento di ricerca e attrazione per guidare l’accumulazione di capitale industriale, per poi trasformarsi al momento di affrontare i problemi e le opportunità generate dal successo del suo funzionamento. L’arrivo degli investimenti può funzionare come un motore che mette in funzione lo Stato, creando o razionalizzando strutture pubbliche in grado di fornire i beni e i servizi necessari allo sviluppo della nuova matrice economica.

A questo punto, l’uso del bypass burocratico favorisce la creazione di un percorso alternativo in cui viene facilitato il coordinamento tra l’élite dominante locale, i potenziali investitori e – una volta che insediati – i quadri direttivi delle imprese, gli appaltatori statali e la classe imprenditoriale emergente, sotto lo stimolo degli investimenti pubblici e privati. In altre parole, un bypass burocratico può facilitare, temporaneamente e sotto la direzione politica di un governo autonomo, la formazione di una rete di attori collettivi che abbia la sostenibilità politica, sociale ed economica necessaria per la trasformazione produttiva di uno Stato privo di una pubblica amministrazione qualificata o di un radicamento nella comunità imprenditoriale.

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Foto Credits: Enrique Guardia, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, via Wikimedia Commons